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省级政府投资项目建设中存在的问题与对策
2017年03月06日 23:20    来源:
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省级政府投资项目政策性强、关注度高、影响面广,且对所属市县政府投资项目具有示范性,将之实施好意义重大。但笔者对部分省级政府投资项目审计调查发现,目前已经实施或正在实施的项目存在不少问题,有必要作进一步分析和思考。
  一、主要问题
  目前,省级政府投资项目实施的方式主要包括两类,一是委托代建单位实行代建;二是业主单位自行组织实施。审计调查发现,实施方式不是关键因素,不同的实施方式暴露出来的问题大体相同。主要包括如下五个方面。
  (一)工程安全质量存在隐患。一是将设计图纸明确要求具有阻燃性能的材料(如输配电安装工程使用的高压电力电缆、精装修工程使用的吸音板等)改为非阻燃材料替代。二是关键部位(比如消控中心、弱电机房等)的关键材料(如接地网、断路器等)较原设计标准有所降低,工程质量低于设计要求。三是楼层消防安全疏散距离超出国家有关建筑设计防火规范的标准,楼梯出屋面部位未按规范要求设置防火门。四是部分批次的建筑材料来源不明,无相应的产品质量证明书及检验(测)合格报告。五是消防工程交由无相应施工资质的单位施工。六是石材幕墙采用已明令禁止的不锈钢T型挂件。该类型挂件近年来已发生多起安全事故。
  (二)招标工作不够规范。一是招标计划没有按规定向省招标办和省招投标交易中心报备。个别项目未经相关主管部门审核批准自行邀请招标和直接发包的工程。二是向省招标办和省招投标交易中心报备的招标计划与实际运作相距甚远。报备的少,具体实施时多。有的标段被一分再分,有的标段因拆分而没进场交易。三是招标控制价及最高限价的设定不够合理,起不到控制投资的作用。如招标文件已明确为国产材料,在计算招标控制价及最高限价时却按进口材料计算,两者金额相差很大。
  (三)财务管理不够严格。一是未按合同约定支付工程进度款。个别项目提前支付的工程进度款上千万元。二是直接出借资金给施工单位。个别项目,业主单位多次出借资金给施工单位,累计金额数百万元。三是工程与财务脱节,多付工程款、材料款、设备款。四是未按合同约定收取或及时收取中标单位履约保证金(保函)、风险保证金,提前退回履约保证金、风险保证金,履约保函到期未要求对方续保。五是少数已入账的工程、材料发票不合规、不合法。
  (四)现场管理没有到位。一是个别项目施工单位、监理单位的现场主要负责人均未实际到位,有关工程开工令、主体结构等验收记录中的项目经理和总监签字为他人代签。二是个别项目施工单位、监理单位的现场主要负责人到位率极低,三年间出席1、2次。三是个别项目施工单位派驻现场的管理人员包括质量员、安全员等五大员均未按合同要求到位。其结果就是类似监理单位包括代建单位对施工单位上报签认的材料审核把关敷衍了事、对专业分包单位资质的审查流于形式以及施工单位擅自变更材料品牌等现象时有发生。
  (五)项目建设进度严重滞后。审计调查发现,省级政府投资项目工期延后的情况比较普遍,少者数月、多者数年,按期建成的情形反成个例。
  二、成因分析
  实事求是地说,把产生上述问题的原因简单地归责于某个单位或个人均会失之偏颇。在我国经济社会发展到现阶段,无论是业主单位还是参建单位对政府投资项目所发生的问题存在主观故意的情形应该是少之又少,关键原因还在于“钱”、“急”两字以及由此衍生的四对矛盾难以协调。
  (一)严格投资控制的本意与当前建筑市场竞争无序、无良企业底线缺乏的矛盾。节省投资成本、节约国家资金,无疑是每一个政府投资项目业主单位的初衷。表现在项目建设初期,就是精打细算、能省则省,尽量让低报价者中标,尽量选用一般性的材料。但当前施工企业的生存现状决定了合理报价很难中标、低价中标很难获利。为此,他们只得采取迂回曲折的斗争策略。为使自己能中标,曲意迎合业主单位的心理,对方提什么要求自己就怎么回应。一旦接到业务,就找出种种理由、试上各种手段,迫使业主单位变更联系单来提高结算价,包括要求加快工程进度款的支付来降低财务成本。若不凑效,就暗自减少管理人员的投入,甚至不惜以牺牲整个工程的质量安全为代价搞偷工减料、以次充好。最终的目的只有一个——获利!
  (二)依法依规办事与急于求成的心态的矛盾。每一个项目的建设,一开始业主单位都希望能做到依法依规。但由于早开工建设意味着早投入使用、早发挥效益,而且也由于一个项目的建设毕竟有很多程序要走,在实际实施过程中一些业主单位则选择“抄近路”、“走捷径”,最终得不偿失。审计调查发现,有个别项目其最终设计方案未敲定就开工,后来建了拆、拆了建,不仅造成返工费用数十万元,同时还因非正常停工被施工单位起诉、索赔停工损失数百万元。也发现有个别业主单位为赶进度将本该公开招标的项目设计改为竞争性谈判,后来所选择的设计单位未能如愿以偿,不仅设计费用中途被增加,而且设计图纸出图速度还非常缓慢。
  (三)发挥专业团队作用与当前代建、监理行业运作不规范的矛盾。搞代建、搞监理其本意就是让专业团队干专业活。而当前的现状是代建、监理行业竞争非常激烈,为能承建上业务,他们往往采取降低收费标准的办法来实现,但为了不使自身的收益造成实际的影响,又往往在派出专业团队力量上做文章——投标承诺时是一套,实际操作时又是另一套。让他们对施工单位进行监管其效果可想而知。审计调查发现,有两个项目的监理单位,对施工单位多处擅自更换材料、品牌居然没有发现,直到审计指出。另有一项目代建单位工作不作为,将施工单位递交的近半的工程变更联系单予以长期积压,个别工程联系单从施工单位递交日起算到审核结束历时近两年之久,不仅打击了施工单位工作积极性,还严重影响到工程的建设进度。
  (四)严格按合同办事与违约行为难以处理的矛盾。合同明确了业主单位与各参建单位的权利义务,严格按照合同办事就意味着工程质量安全有保障、投资控制和建设工期能保证,这是业主单位最愿意达到的效果。但在合同实际执行过程中,情况往往错综复杂。比如合同执行了一半后发现了对方单位没有严格执行的问题,究竟该让对方立即纠正还是停止合同执行就是一个两难的选择。如果要对方纠正,对方提条件,除非满足他们的额外要求,否则不予配合;如果要按合同约定处罚对方,对方就更不配合,会弄成两败俱伤,作为业主方不仅在时间上拖不起,在价格上也划不来,到最后往往还得让步。
  三、主要对策
  省级政府投资项目多为公益性项目,如何确保其顺利实施,保障其少出问题、不出大问题,不光是业主单位的责任,也是政府部门的职责所在,需要有关各方通力合作共同破解。
  (一)项目综合部门应进一步加大对省级政府投资项目日常的监管与稽查的力度,及时纠正各种违规行为。对自己作为委托人、实行代建制的项目,则应切实负起委托人的责任。
  (二)建设行业主管部门应进一步加大对建筑市场违规操作行为的打击力度,深入推进建筑安全质量专项整治工作,严厉打击围标串标、资质挂靠、转包和违法分包等严重扰乱市场秩序的行为。同时应建立企业信用档案,把诚信缺失的企业赶出市场。
  (三)相关主管部门应进一步加大有关国家基本建设法律法规制度的宣传力度,以提升相关人员与参建单位业务沟通的能力,增强他们遵守法纪的意识。同时,建立科学评价基本建设成效制度体系,防止因片面追求省钱、省时间而产生适得其反的效果。

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责任编辑:海天一色张

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