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新预算法搭建现代财政制度框架
2017年03月06日 23:14    来源:
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实行全口径预算管理,建立跨年度预算平衡机制,从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出
  记者:这次修改预算法,在预算管理制度上有哪些突破?
  楼继伟:预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律,是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念,从我国国情出发,并借鉴国外预算管理的有益经验,按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。
  突出预算的完整性。新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,实行全口径预算管理,这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的,基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定,使四本预算成为有机衔接的整体。同时,将地方政府债务纳入预算管理,避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。
  增强预算的约束力。新预算法明确规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”,这是落实党的十八届三中全会决定的要求,也是财政预算管理的重大制度创新。由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收,减弱了人为调控可能性,而支出预算变得更加硬化、刚性,那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异,就需要处理好预算的超收或短收问题,进一步健全跨年度预算平衡机制。对此,新预算法规定,各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足,作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。也就是说,一个预算年度内财政收入短收了,要通过预算稳定调节基金来弥补;超收了也不能“突击花钱”,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金,也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性,增强了年度预算的约束力。
  全面规范转移支付,合理调节国库资金余额,多管齐下提高财政资金效益
  记者:对于财政转移支付制度,新预算法作了哪些规定?
  楼继伟:财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。2013年中央对地方转移支付总额为4.3万亿元,其中一般性转移支付2.44万亿元,专项转移支付1.86万亿元。
  为进一步全面规范转移支付制度,新预算法从多个方面增加了规范财政转移支付制度的内容。比如,明确规定财政转移支付以一般性转移支付为主体,用以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用。严格规范了专项转移支付的设立,并要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制,明确对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时要求,上级政府安排专项转移支付时,除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外,不得要求下级政府承担配套资金。
  这些规定有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预。
  记者:新预算法增加了完善国库现金管理的规定,是出于什么考虑?
  楼继伟:国库现金管理是指财政部门为提高财政资金效益、降低财政筹资成本,运用金融工具有效运作财政库款的管理活动。国际上,主要市场经济国家普遍实施国库现金管理,运用各种金融工具灵活管理国库现金余缺,建立库底目标余额管理机制,提高财政资金效益。
  新预算法规定“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督,按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。”这对于做好国库现金管理工作,将起到引导推动与法律保障作用。
  今年以来,面对经济下行压力,中央财政加大国库现金管理操作力度,累计操作9期,资金达4400亿元,有力支持了实体经济的融资需求。财政部目前正会同中国人民银行积极推进地方国库现金管理工作。
  加大预算公开力度,加强地方政府债务管理,筑牢防腐败、防风险的堤坝
  记者:预算公开是社会公众最关心的问题,新预算法对推动预算公开将发挥怎样的作用?
  楼继伟:公开透明是现代财政制度的基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定,对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求,对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明,并规定了违反预算公开规范的法律责任。
  这次修改预算法,将预算公开实践成果总结入法,形成刚性的法律约束,意义重大、深远。一是有利于社会主义民主政治建设,是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措;二是有利于从源头上预防和治理腐败,阳光是最好的防腐剂和消毒剂,将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开,能够有效避免暗箱操作;三是有利于提升财政管理水平,促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。
  同时,预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会,也有利于引导经济社会主体的预期和行为,优化提升财政政策效果。
  记者:对于地方政府债务有关条款的修改,新预算法是基于什么考虑?
  楼继伟:根据审计署的审计报告显示,截至去年6月底,地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在主体混乱、渠道多元等问题,有必要从法律层面规范管理、加以引导,以有效防范和控制财政风险。
  政府债券作为较为规范的融资方式,发债成本较低、信息公开透明,市场化程度高,也是国际上较为通行的地方政府举债融资方式。在我国目前的财政预算管理实践中,省级政府经国务院批准已可以发行地方政府债券,经过几年的探索试点,积累了一定的成功经验,应当及时总结入法,作为规范地方政府债务管理的有效方式。
  为体现对地方政府债务的从严控制和管理,规范地方政府举债行为,按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定,有利于把地方政府融资引导到阳光下,建立起规范合理的地方政府举债融资机制;有利于加强人大和社会监督,防范和化解债务风险。

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责任编辑:海天一色张

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