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国家审计体制
2017年03月01日 15:49    来源:
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2011年7月,在中国审计学会第三次理事论坛上刘家义审计长发表了题为《国家审计与国家治理》的重要讲话,提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’,是国家治理的重要组成部分”的重要观点,详细和完整的阐述了国家审计与国家治理的关系。此次提出的重要观点是在国家安全的层面上对国家审计更加深刻的理解和认识,是继审计“免疫系统”理论之后对国家审计实质和重要作用的进一步阐述,同时,也对国家审计提出了更高的要求与发展目标。
一、  国家审计在国家治理中的重要作用
国家审计作为国家治理的子系统,在国家治理中有着不可替代的重要作用,主要有以下四个作用:
1、发挥国家审计的预见功能,维护国家治理的安全
维护国家治理的安全是国家审计的首要目标。在当前的世界和国内经济政治环境下,政治危机、经济危机、安全危机等突发性事件越来越频繁,作为国家审计部门,在对国家在经济、民生、投资、社会保障等广泛领域的决策执行过程中的真实、合法和效益性都能起到信息反馈的重要作用,能让决策部门和执行部门及时调整决策和纠正执行政策的偏差,事先能起到防范和预警作用,具有其他部门不可比拟的地位和重要作用,因此,我国国家审计应把维护国家安全始终作为审计工作的首要任务,加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度,维护国家经济安全。重点关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全,揭示存在的风险,提出防范和化解风险的对策性建议。
2、发挥国家审计的监督功能,保障国家治理的有序
作为国家经济运行安全的免疫系统,监督功能是国家审计的基本功能。保障国家治理的有序应该是国家审计的基本目标。坚持把揭露和查处重大违法违规、经济犯罪和腐败问题,严重侵害人民群众切身利益的问题,重大铺张浪费、国有资产损失、资源毁损和环境破坏等问题作为审计机关的重要职责,更加有效地发挥审计在推动反腐倡廉建设中的作用,提高社会遵纪守法的意识。加强对重大民生热点问题的审计监督,突出对公共财政、公共服务、公共管理、公共政策、公共环境等方面的审计监督,突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督,促进各项惠民政策的全面落实,切实维护民生。确保中央决策和部署落实到位。加大对法治政府和服务型政府建设情况的关注力度,促进行政权力法制化、规范化。
3、发挥国家审计的服务功能,提升国家治理的绩效
国家审计是提高政府治理效率的重要工具,审计机关有以下优势,一是能依法获取相关信息的手段收集评估所需的各种资料,二是具有通畅的信息反馈机制,可以向政府高层决策部门报告评估结果,以促进评估结果的应用,三是对资金项目有计划、有目标开展审计,能做到监督长效性和长期性,能了解决策运行中的真实情况。因此,国家审计在查出各类问题的基础上,要坚持从体制、机制及制度层面分析原因和提出审计建议,为完善政府治理献计献策,促进提高经济社会运行质量和绩效。
4、发挥国家审计的公开功能,提升国家治理的水平
国家治理最终是维护人民群众的利益,因此,国家审计也是为了维护人民的利益。因此,国家审计要从公众的利益出发,在制定审计计划时问需于民,在“审什么”的问题上广泛征求公众意见;审计过程中问效于民,在“审计评价”的问题上充分听取公众感受;最终的审计结果公告于民,把“审得如何”的情况广泛告知公众;提审计建议和审计事业的发展上问计于民,在“怎么办”和“如何审”方面听取公众的建议。
二、当前我国国家审计管理体制存在的弊端
国家审计在国家治理大系统中,是为了制约权力过分和不当使用,充分发挥国家经济安全免疫系统功能,更有效地维护国家利益而存在的。但当前我国国家审计管理体制存在着管理体制上的缺陷,严重影响了国家审计在国家治理中的作用,主要表现在以下几点:
1、国家审计独立性不强,国家治理作用无法显现
在当前的国家法律中,根据《中华人民共和国审计法》规定,我国的审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。同时规定,地方审计机关受各级地方人民政府主要负责人的领导。审计业务主要是审计同级政府的财政预算执行情况、政府各部门和事业单位的财政、财务收支情况、专项资金使用情况,审计为行政领导负责并报告工作。在这样的审计领导管理体制下,审计部门的负责人由当地政府首长推荐产生,审计人员编制由政府人事部门管理,审计经费由当地政府承担,因此,中国地方的国家审计也就是各级政府的内部审计。行政领导人既是同级审计部门的监督对象,又是同级审计工作的领导人,这就形成了一个无法理顺的悖论,既要审计独立性,又要服从领导的意志,我国法律虽然规定了我国的审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,但实际上,国家审计机关作为执行机关的部门监督执行机关自身,其工作力度肯定会受到一定的影响,特别是政府的某些行政活动有悖于法律,或在行政活动中存在短期行为或存在区域利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时,尤其影响审计的独立性,审计就不能客观公允地表达审计意见。有些问题能不能处理还要看当地政府的态度,总是或多或少的受到政府的干扰,在同级政府领导的授意或暗示下,甚至不需要政府领导出面,在审计机关的层面上,问题就会被掩饰,这就造成审计部门独立性严重弱化,国家审计在国家治理中的预警、监督、服务、公开作用严重削弱甚至消失。
2、国家审计工作公开透明程度不够
《中华人民共和国审计法实施条例》规定审计机关可以就有关审计事项向政府有关部门通报审计结果,并可以就有关问题提出意见和建议。法规上还规定可以向社会公布一些审计事项的审计结果。
从法规的规定我们可以明确审计信息使用者主要是政府,而不是社会公众,审计结果公开通常需要政府同意,政府领导很可能从自身利益出发而不是从社会公众的利益出发来决定对查出来的问题是否公开或者公开到什么程度。地方政府的许多行政行为是政府做出的决策,在不公开政府部门违法情况下,更不可能对政府部门相关人员进行查出,也就没有相应的责任追究,审计的监督作用也被削弱。
3、审计机关外部缺少审计责任追究
审计机关内部的审计管理不严密,审计管理不严密表现在:一是管理混乱,各职能部门各自为政,权力分散,查出问题层层隐瞒,监督、处罚力度弱化;二是队伍不精、业务不硬,有问题也查不出来;三是许多审计业务管理制度由于人为因素的影响形同虚设,审计系统内部的审计项目质量检查制度、审计业务审理制度、审计业务程序不能得到有效落实,审计结果也就可想而知,更谈不上国家审计在国家治理中起到的有效作用。
三、深化国家审计领导体制改革完善国家治理功能
为了充分发挥出国家审计在国家治理中起到免疫系统功能与作用,我国应该深化国家审计领导体制改革,完善国家治理功能。建立适合当前国家治理要求的国家审计管理体制和机制。主要从以下几点考虑。
1、提高国家审计的独立性,改革审计机关领导体制
国家审计只有在独立性的基础上,才能站在公众的角度充分发挥出积极有效的作用,必须提高审计部门和审计工作的独立性,改革审计领导体制,充分发挥国家审计作用,促进国家治理走向善治。国家审计不能也不应分成中央审计和地方审计,应该作为一个整体,全面考虑全国的审计工作,取消地方审计部门双重领导体制,地方省级审计机关上划到审计署,地市级审计机关由省级审计机关领导,县级审计机关作为派出机构由地市级审计机关直接领导,审计部门的人员、经费与当地财政脱钩,由中央财政统一解决,审计机关开展审计业务不再向当地政府负责,而是要向上一级审计部门负责。
2、提高审计工作公开透明程度,建立独立的审计公告制度
审计项目结果在不涉及国家机密、企业商业机密的情况下要毫无例外地全部向社会公布,审计部门要履行告知义务,让公众有效监督、规范和约束政府的行政行为,发挥国家审计在国家治理上的作用。不仅审计公告要公开,审计机关在审计过程中产生的审计信息包括审计工作方案、审计实施方案、审计工作底稿、取证材料等审计信息,对被审计单位违法行为的纠正也要向公众公开,要对审计人员从事审计工作的过程进行专门监督,规范审计人员在审计期间的言行,这样才能有效监督审计机关在审计过程中依法审计,防止审计机关和工作人员查出问题层层隐瞒,包庇纵容、徇私舞弊、权力寻租的违法犯罪行为,促进审计人员的审计责任意识,确保国家审计的严肃性。
实施审计越公开,审计工作的监督力度就会越强,政府办事的效率就会越高。审计工作的公开透明,其实就是政府工作的公开透明,只有建立公开政府、透明政府,国家治理才会走向良治。
3、建立外部机构,加强监督审计部门的审计业务
为了能让审计机关在国家治理中的发挥出有效的作用,必须在审计系统外部建立对审计部门进行审计责任追究和对责任追究结果进行公告的专业部门,对审计机关公布的审计报告、审计信息、审计程序合法性进行评估。对审计机关日常的执行管理制度情况进行检查,规范审计机关内部管理体制、明确审计人员审计责任、防范审计机关和审计人员在审计项目中存在的违纪违法犯罪行为。

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责任编辑:海天一色张

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