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出借财政资金审计
2016年12月14日 20:42    来源:
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财政资金是财政部门代表政府所掌管的资金,包括国库存款及其他财政存款。财政资金由总预算会计负责管理,根据年度预算或季度、分月用款计划拨付资金,以保证满足预算支出的需求。财政资金的收支业务主要涉及收入征收入库、上下级财政资金调度、预算资金拨付。近年在对地方政府性收支开展的审计调查发现,由于地方推行“收支两条线”、国库集中支付等改革,以及经济发展、土地出让市场活跃带来地方财政收入迅速增长,建设项目专款按进度拨款等原因造成大量暂时性的财政资金结存,地方财政资金规模逐年加大,由此部分地方财政相伴而生大量出借财政资金的行为,值得引起审计的高度关注。
  一、出借财政资金隐藏的违规问题
  地方财政特别是区县基层财政出借财政资金一般通过“暂付款”科目进行核算。《财政总预算会计制度》(财预字〔1997〕287号)明确规定,“暂付及应收款项属于往来结算中形成的债权。包括在预算执行过程中上下级财政结算形成的债权以及对用款单位借垫款形成的债权。暂付及应收款项应按实际发生数额记账,并应及时清理结算,不得长期挂账”,暂付款科目用于“核算各级财政部门借给所属预算单位或其他单位临时急需的款项……本科目应及时清理结算。年终,原则上应无余额”目前地方财政出借财政资金不管是在出借主体、出借内容还是清理结算方面都普遍不符合总预算会计制度的相关规定,隐藏的问题主要包括:
  (一)出借财政资金用于空转财政收入。地方财政收入完成情况是地方政府及其领导人重要的考核指标,是地方政府向同级人大报告预算执行情况的重要内容。每年地方政府都将财政收入任务分解给财政、国税、地税等收入征管部门,并将收入完成情况与单位奖励资金挂钩。地方政府空转财政收入的动因主要有两个,一是财政收入任务难以完成,二是地方政府为兑现招商引资政策,给予企业的税费优惠由财政予以“填平补齐”。空转财政收入的做法是地方财政部门将财政资金出借给有收入缴纳义务的单位,由单位以税收收入或非税收入的名义缴入国库后,再由财政列支将资金拨付上述单位用于归还财政借款。如审计发现某园区管委会用财政借款代入园企业缴纳耕地占用税1600万元,县财政局在耕地占用税入库后全额返还园区管委会用于归还财政借款。
  (二)出借财政资金挂账当年不能列支的支出。预算法明确要求,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。近年来地方政府的支出责任越来越大,除了要达到农业、科技、教育等支出的法定增长要求外,还要满足调资、社会保障、医疗卫生等达标政策的要求,还要对部分上级专款项目提供配套资金。而地方财政收入受经济发展、国家宏观调控政策变化、税收制度调整及收入分成改革等因素的影响,呈现出较大的不确定性和波动性。在收不抵支的情况下,一些地方财政部门只能通过出借财政资金,完成当年的支出责任但不列支当年支出,待以后年度预算安排较为富余时再将暂付款列支,从而将明令禁止的财政赤字转为隐性。
  (三)出借财政资金用于企业虚增注册资本金。随着社会经济的发展变化,地方政府逐步退出竞争性领域的投资,原有的国有企业大都通过改制规范产权关系,建立起现代企业制度,但新型的“国有企业”应经济社会的需要在地方异军突起。以城市建设、园区开发为主要任务的地方政府融资平台公司、地方商业银行、地方金融担保公司,以及在文化、科技等体制改革中改制成立的公司,一般由地方国资委出资、财政资金注资。在动辄上亿元的资本金难以通过预算安排到位的情况下,财政部门通过出借财政资金帮助企业完成验资,企业再通过企业应收款项的方式归还财政借款。如某县成立担保公司、艺术团改制为艺术团有限公司的验资均是通过财政借款完成资本金到位的审查。
  (四)出借财政资金用于企业项目资本金虚假到位。有政府背景的融资平台公司承担着替政府举借债务完成基础设施投资建设的任务,银行借款、发行企业债券是融资平台公司主要的融资渠道。在依托项目举债时,银行、债券发行审查机构通常对项目资本金要进行审查。财政部门往往根据政府的相关决定,出借财政资金帮助企业完成项目资本金到位情况的审查,以获得债务资金。如某县融资平台公司在城市道路建设项目资本金存在缺口的情况下,向县财政局借款4200万元用作资本金,在通过银行审查、3亿元贷款到位后归还财政借款。
  (五)出借财政资金用于融资平台公司资金周转。地方政府的融资平台公司是独立的企业法人,但和政府及其财政之间有着千丝万缕的关系,不仅出资人是政府,而且在资产负债率过高、难以获得银行借款及债券融资、财政拨款不足导致资金周转出现困难时,向财政借款成为弥补资金缺口、维持运转的必然选择。如某县财政局大量向融资平台公司出借资金用于周转,年末借款余额高达国库存款余额的100倍,国库存款几乎全部转移到融资平台公司。
  二、出借财政资金的不利影响
  (一)影响财政收支的真实性。出借财政资金空转财政收入,这部分收入并不能真正安排用于政府保工资、保运转、保民生、促发展等方面的财政支出,只是虚假做大财政收支规模。虽然完成了政府、部门的考核任务,兑现了对企业的优惠政策,但形成了财政收支的泡沫。通过暂付款隐瞒财政赤字,账表的收支平衡并不能掩盖实际的收支压力,特别是多年延续的隐形赤字累积会加大后任政府预算安排的压力,不利于财政的可持续发展。
  (二)影响财政资金的安全性。出借财政资金不同于规范的货币市场和资本市场资金运作,举借主体一般与政府有着密切关系,举借过程不需要通过严格的审查和论证,财政资金出借后容易出现逾期不归还的情况,特别是经过政府同意的借款,财政部门难以通过有效途径追回借款,财政资金的安全性缺乏有力的保障。如某县财政部门滚存逾期未收回的借款本金余额已经超过当年一般预算支出规模的15%,严重威胁到预算支出所需资金的正常调度。
  (三)影响社会经济的健康发展。社会经济的正常运转依赖《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国公司法》、《贷款通则》等法律法规的约束,而大量财政资金出借用于虚增公司注册资本金、虚假到位项目资本金以骗取银行贷款等违规行为,扰乱了正常的社会经济秩序,影响了社会经济的健康有序发展。
  (四)影响宏观调控政策的实施效果。财政政策、货币政策是政府实施宏观调控的政策工具,通过出台逆经济周期波动的政策措施实现经济增长、就业充分、物价稳定等目标。出借财政资金不是财政政策的操作手段,但在一定程度上会影响货币政策的执行效果。如当国家实行紧缩的货币政策以抑制投资冲动时,融资平台公司往往能够通过财政借款绕过紧缩的银根获得建设项目的资金支持,财政部门在一定程度上异化为脱离金融监管范围的地方“第二银行”,影响宏观调控政策的实施效果。
  三、加强对出借财政资金的审计
  (一)审查出借财政资金的内控制度。出借财政资金虽然不是财政收支行为,按照预算法的相关规定不需要通过人大审查,但财政资金是公共资金,其出借行为必须有章可循。审计应该从审查出借财政资金的内控制度入手,关注财政部门是否建立借款管理办法,审批权限的授权是否恰当,对借款的主体、用途、期限是否做出限定,是否建立偿债责任追究问责机制。
  (二)关注出借财政资金的实际用途。审计要延伸财政资金的借款单位,结合借款合同协议约定的用途追踪资金的实际使用情况,关注是否存在挤占挪用借款资金的问题。
  (三)分析出借财政资金潜在的风险。审计要把握地方财政部门出借财政资金的总体情况,对借款规模的增长情况进行纵向的趋势分析和横向的对比分析,结合国家出台的宏观调控政策措施,分析借款资金进入的领域是否符合调控方向,对其他政策的实施效果有无不利影响,关注逾期借款存在的原因,是否影响正常的预算资金调度。

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责任编辑:海天一色张

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