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联合国审计对国内审计的借鉴
2016年12月06日 19:26    来源:
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联合国审计,是中国审计走向世界,积极参与国际事务,推动全球治理,展现中国审计师风采的重要舞台。很荣幸,我从2009年开始,连续四年参加了联合国大学、联合国日内瓦总部等机构的审计项目,初步了解了联合国机构的组织构架、预算编制、财务控制及项目管理等内容,对按照国际准则开展联合国审计工作,有了一定的经验积累。我深切地感受到,因范围和视角的不同,联合国审计与国内审计在审计理念、重点、方法和程序等方面存在差异,一些思路和做法对国内审计工作具有借鉴意义。
  第一,树立全局意识,把握总体概念,清除审计盲区。
  在审计导向上,联合国审计作为外部鉴证类审计,更加注重抽样推断总体,即反映被审计对象的全貌,并由此判断发现问题性质及对报表的影响。从掌握总体情况的角度来讲,我很赞同这一审计思路,这也符合政府审计首先要“摸清家底”的要求。目前的国内审计,重点内容基本都放在容易产生大案要案或重大违规问题的领域,容易忽视一些较为冷僻或陌生的领域,但后者往往又是被审计单位创新业务的聚集区,是今后重大违规问题的易发地。如果仅仅以结果导向,可能在当前一时能形成较多的审计成果;但始终无法对被审计单位的总体,及其他一些领域开展审计(如果还没有爆发风险的话),可能形成审计盲区,从而很难发挥审计免疫系统的“预防”功能。思维定势一旦形成,审计盲区将在很长一段时期内存在,并形成较大的审计风险。
  第二,以预算执行为主线,注重绩效评价,提出合理建议。
  作为一个庞大机构,联合国预算层级繁多、编制复杂,许多的约定俗成有其悠久的历史沿革,需要一一辨析。同时,联合国采用成果导向预算(RBB),在编制预算时,将预算资金所要达到的结果、实现的目标,以量化形式加以明确,从而使绩效评价有了依据。反观国内,近年来以预算执行为主线的财政大格局审计,已经探索出了一些好的经验和做法。但在预算资金的绩效评价方面,还未建立起一套完整、科学的逻辑框架和评价体系,这在一定程度上削弱了审计评价的客观公正性。同时,联合国各部门对于审计提出的建议相当重视,并把整改率作为机构考核的一项重要指标。为此,审计期间双方就审计建议的科学性、合理性、可行性进行了充分的沟通和探讨,对一些可能在执行层面存在的困难和障碍做了进一步的梳理和分析,就切实可行的整改方案达成共识,该做法值得国内审计借鉴。
  第三,以合规合法为基础,以合情合理为主线,寻找体制机制障碍和制度性缺陷。
  国内审计,从某种意义上说,更多地是一种合规合法性审计。而真正抛开法规束缚,体现审计维护公平正义、查找制度漏洞、推进改革发展的审计调查或调研项目相对较少。这一方面与国内现实情况有关。当前正处于改革的攻坚期,各类违法违规问题仍大量存在,审计在体现依法监督、揭示问题、打击犯罪等方面仍大有可为。另一方面,也在一定程度上反映出审计人员查找制度漏洞和政策缺陷的敏锐性还不高,形成了法规依赖的工作定势,看待问题的角度还更多地停留在遵循已有规定的范畴内。联合国审计在这方面进行了积极的探索。通过专业分析、横向比较、纵向对比、专家引述、问卷调查等多种形式,对合规但不合理的现象进行剖析,深度探究原因,提出对策建议,取得了较好的审计效果。
  第四,加强后续跟踪力度,促进落实审计建议,提升审计成果。
  联合国审计在跟踪审计建议落实方面,已形成了很好的制度安排和保障。审计委员会(BOA)及其执行委员会(AOC)都对审计师的后续跟踪情况提出要求,形成规范;而联合国各部门的审计建议整改率也作为机构的考核内容,是行政预算问题咨询委员会(ACABQ)的关注重点。虽然不排除一些顽疾长期存在,“屡查屡犯”,但更多的是在审计建议的推动下,逐步趋好。反观国内,近年来随着审计公告制度的不断完善,审计建议的落实力度正不断加强。但在实际工作中,仍存在重查处轻整改的现象,对一些问题的整改浮于表面,未能取得举一反三、防微杜渐的效果。我觉得在这点上,可以借鉴联合国审计的做法,首先形成制度规范。每个常规项目开始前期,都对以前年度审计发现问题的整改情况进行了解核实,并将核实结果作为本年度审计报告的一个内容,对主观原因整改不力的进行通报甚至问责,从而有力推进整改工作质量。
  第五,坚持开展研究型审计,形成特色领域,提高审计效率。
  联合国审计,对大部分国内审计师而言,都是全新的任务和挑战;为圆满完成任务,大家在审前做了大量的研究和分析。一些研究工作,不仅涉及联合国自身的制度设计、工作流程、控制措施等,还包括国际准则的相关沿革、理论实务界的观点及未来发展趋势等。这样的研究,对具体审计实践具有很好的指导意义,不但能较全面地掌握联合国自身的工作规律和规则,更能在一个更广阔的背景里看待联合国管理中存在的缺陷或漏洞,并能综合各方观点,提炼审计师建议,赢得被审计单位的尊重。久而久之,审计师在某些领域能形成专长,真正起到引领、指导、规范、提升的作用。这一研究型审计的实践做法,很大程度上契合了国内审计面对较多新对象、新业务的环境特点,在发挥人才优势、提高审计效率、提升审计威信方面将发挥重要作用。
  中国自履行联合国审计委员会职责以来,以严谨、细致、创新、沟通的工作作风,圆满完成了多项审计任务,撰写了质量上乘的审计报告,赢得多方赞誉。中国审计人必将传承这些宝贵经验,推进审计事业的科学发展,发挥审计的国家治理中功能。

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责任编辑:海天一色张

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