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政府会计准则设计应对接预算会计系统
2016年04月25日 07:51    来源:
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多年来,政府会计准则体系的设计与构建一直是公众关注的热点。这是政府财报编制的基石,也是我国政府财务信息公开的关键一环。
  对此,我国已有了顶层设计的通盘规划。日前,国务院批转了财政部提出的关于编制权责发生制政府综合财务报告制度的改革方案,要求力争在2020年前,建立具有中国特色的政府会计准则体系和以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。
  早在2014年7月,以财政部部长楼继伟为组长的政府会计准则委员会就已成立。2014年12月26日,《政府会计准则———基本准则》征求意见稿公开征求意见。政府会计准则体系建设迈出了坚实的第一步。
  日前,政府会计准则体系中的具体准则课题的制定已然启动,配合政府会计准则推行的政府会计财务制度也在紧锣密鼓的研制之中。
  这都使一个问题凸显:新构建的政府财务会计体系与原有的预算会计体系应如何对接?毋庸置疑,这种对接必然需要在顶层制度的设计和构建中深入地体现出来。这也是我国会计界公认的观点。
  “双轨制”创新助对接加速
  正如东北财经大学教授刘永泽所说的,政府会计基本准则征求意见稿的制定已经显示出我国政府会计准则体系的设计思路越来越接近我国实际。这使得以权责发生制为基础的财务会计系统和以收付实现制为基础的预算会计体系并行水到渠成。这种“双轨制”可以在原来的会计数据库里,形成两套数据,而无需另起炉灶。“这个想法比较符合实际,从现实看也是可以达到的。”刘永泽说。
  中国海洋大学教授姜宏青同样认为,在政府会计整体框架内,分别设置财务会计和预算会计要素,不仅是兼顾不同利益相关者的信息需求,而且在现代技术条件下对会计理论做出了新探索。财务会计制度和政府会计准则是一脉相承的法规体系,正应上连预算法和会计法,下连各单位各部门的财务管理制度。
  这种“双轨创新”无疑更加速了政府财务会计与预算会计体系的对接。
  中国人民大学教授赵西卜告诉记者,权责发生制和收付实现制的“双轨制”模式,不仅可以按照预算口径提供预算执行情况的真实信息,还可以提供预算执行对政府财务状况影响的信息,比如资产、负债、收入和费用信息等,这对于全面了解政府财务信息具有重要意义。
  构建勾稽关系是关键
  知名会计专家也一致认为,在实践中,政府财务会计与预算会计对接的难度不小。
  赵西卜举例说,同一事项同时以收付实现制和权责发生制反映,会增加会计处理的工作量,生成的现金流量信息会与预算执行情况信息大量重复,反映政府预算收入、预算支出、预算结余的预算报告与反映政府资产、负债、收入、费用、净资产的财务报告之间的勾稽关系难以直观表达等。
  这都是政府财务会计与预算会计对接面临的困境。但在赵西卜看来,实际运行中需要先解决两个问题。
  一是将所有业务按照应有的权责发生制和收付实现制的反映进行归类。
  二是建立预算报告与财务报告之间的勾稽关系说明表,将预算报告和财务报告之间的勾稽关系通过特定表格予以反映,以便于报告使用者阅读和理解。
  中南财经政法大学教授张琦则一语道出了政府财务会计与预算系统对接的重心:“关键还在于预算得到的数据,即收支、结转结余等数据与财务会计系统的数据之间的关系。”可以看出,建立政府财务会计与预算会计之间的勾稽关系,是两个系统较好对接的前提。
  要素设计需考虑对接方便
  除了构建好政府财务会计与预算会计的勾稽关系之外,设计政府财务会计的要素时,还要留意到两个体系的对接,把对接方便这一原则深入到要素设计等顶层制度设计的细节中去。
  刘永泽认为,会计要素应融为一体,分别设置资产类、负债类、净资产类、收入类、支出类和成本类账户,收入、支出类反映预算会计的内容,其他反映财务会计的内容。资产、负债和净资产类账户形成资产负债表,成本类账户形成行政成本表。收入支出类账户形成收入支出表。收入支出表反映预算的执行情况。
  张琦告诉记者,从国外经验来看,在预算报告和财务报告之间通常会有一个调节表,如美国联邦政府年度财务报告与总统预算报告之间就存在一个“预算结余与运营净收入调节表”,将收付实现制的预算结余(或赤字)调整为权责发生制的运营净收入(或净成本)。这种调节方式类似于企业会计中的现金流量表的补充资料。
  而就张琦所在的政府会计研究所近期的关注重点“政府合并财务报表”而言,预算收支在政府上下级之间的纵向合并,以及各政府部门之间的横向合并都较为困难。合并标准、合并范围、合并主体等该如何确定,都需要结合国外的改革实践与我国的制度背景进一步研究。
  在张琦看来,比较棘手的是一级政府的合并报表。如以一个省为例,到底是合并该省级政府的合并报表,还是整个省的合并报表,就是需要区分的两个概念。而部门预算也存在这个问题。“这已经不是纯粹的会计问题了。包括未来的预算主体是不是就是会计核算的主体,也需要进一步研究。”很显然,两个系统之间的对接不仅需要会计界的积极努力,同样需要与政府预算相关的各方系统的默契配合。“现在看来,完全抛开预算系统肯定不现实,还是需要跟预算系统的各事项相匹配。”张琦说。

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