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2011年高级会计师考试大纲 第八章
2011年12月29日 15:15    来源:-
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2011年高级会计师考试大纲 第八章

第八章  预算管理与行政事业单位会计

一、部门预算管理

(一)中央部门预算的内容及编制规程

1.中央部门预算的内容

中央政府预算由中央各部门的预算组成,中央各部门预算由本部门所属各单位预算组成。中央部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理,其内容包括一个部门所有的收入和支出。其核心思想是将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入和支出,都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映,实行统一管理,统筹安排、综合平衡。

2.中央部门预算的编制规程

1)编制方式

部门预算编制采取自下而上的汇总方式,从基层预算单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位。

2)编制流程

中央部门预算编制程序实行“二上二下”的基本流程。

“一上”阶段,主要目的是由中央部门提出下一年度预算建议数。即从基层预算单位编起,由基层预算单位按照预算编制通知的精神和要求,在项目清理基础上编制项目预算建议数,并按照单位编制人数和实有人数以及上年基本支出定额标准编制基本支出预算,形成本单位年度部门预算。然后层层审核汇总,由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数,报送财政部。

 “一下”阶段,主要目的是由财政部下达各部门预算控制数。即财政部对各中央部门上报的预算建议数进行审核、平衡,汇总形成中央本级预算初步方案报国务院,经批准后向各中央部门下达预算控制限额。

“二上”阶段,主要目的是形成下一年度的中央预算和各部门预算草案。即中央部门根据财政部下达的预算控制限额,编制部门预算草案上报财政部。该过程也是从部门所属基层预算单位编起,由基层预算单位编制本单位“二上”预算逐级上报,最后汇总形成“二上”部门预算草案。财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后,汇总成按支出功能分类编制的中央本级财政预算草案和部门预算,报国务院审批后,再报全国人民代表大会预工委和财经委审核,最后提交人代会审议。

“二下”阶段,主要目的是以法律文件的形式下达下一年度预算。主要由财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预算。即在人代会批准预算草案后一个月内,财政部统一向中央部门批复预算,各部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内,批复所属各单位的预算,并负责具体执行。

3)预算调整

在预算执行过程中,出现国家政策发生变化或重大自然灾害等不可预见因素,由预算单位向上级部门提出预算调整申请,部门进行审核后,对符合预算调整条件的报财政部申请调整预算。预算调整申请应当包括调整的事项和原因、调整的必要性、调整的金额等。

(二)中央部门收入预算编制

1.收入预算的内容

中央部门预算收入,是部门或单位编制年度预算时,预计该年度将要从不同渠道取得的各类收入的总称,是中央部门履行职能,完成各项工作任务的财力保障。中央部门预算收入根据资金来源可分为财政拨款收入、政府性基金收入、其他收入等。

1)财政拨款收入

财政拨款收入是指由中央财政从一般预算中拨款形成的部门收入。中央财政根据预算单位的基本支出预算、项目支出预算以及各方面收入来源情况,综合核定对某一单位的年度财政拨款额。

2)政府性基金收入

政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定,为支持某项公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金的管理原则是:基金全额纳入预算实行“收支两条线”管理;在预算上单独列编,自求平衡,结余结转下年继续使用。

中央部门组织征收的政府性基金缴入国库形成国家财政收入,再由财政部门按照综合预算有关规定,确定部门使用基金的项目和支出规模。政府性基金核拨给部门后,形成部门收入。

3)其他收入

其他收入主要包括事业收入、上级补助收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、用事业基金弥补收支差额和其他收入。

需要说明的是,201111日前,因存在未纳入预算管理的预算外资金,中央部门预算收入还包括预算外资金收入。预算外资金由各单位缴入财政专户,形成国家财政收入,再由财政部门按照综合预算有关规定,确定各部门使用预算外资金的支出规模。预算外资金核拨给部门后,形成部门收入。201111日后,按预算外资金管理的收入全部纳入财政预算管理,部门预算收入中不再存在预算外资金收入。

2.收入预算的编制要求

中央部门在预测收入预算时,应本着科学、合理的原则,遵循项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的总体要求。

1)项目合法合规。中央部门填列的各项收入,必须是符合国家相关法律、行政法规规定的收入项目。

2)内容全面完整。中央部门填报的预算收入应包括部门依法取得的全部收入,不应在部门预算外保留其他收入项目。

3)数字真实准确。收入的预测应当以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据,同时结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收因素测算,不能随意夸大或隐瞒收入,力求各项收入预算数据真实准确。

①财政拨款收入、政府性基金收入

财政拨款收入、政府性基金收入的测算应以部门预算需求为基础,并充分考虑和分析部门收入总规模、财政补助政策和标准、以前年度取得财政性资金等情况。部门预算需求主要分基本支出和项目支出两个部分进行测算。

②部门其他预算收入

部门其他各项收入预算应主要以“零基预算法”为基础,采用综合的方法编制。既要考虑到以前年度的实际收入情况,又要充分地预计和分析预算年度内各项业务发展等方面的情况,科学地加以测算。

(三)中央部门支出预算编制

中央部门预算支出,是部门或单位编制年度预算时,预计该年度为履行职能、完成各项工作任务所发生的各类支出的总称。中央部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。其中,基本支出预算和项目支出预算是部门支出预算的主要组成部分。基本支出预算是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划,按其性质分为人员经费和日常公用经费。项目支出是中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标,在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划,包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。

1.基本支出预算编制

1)基本支出预算的编制原则

①综合预算的原则。在编制基本支出预算时,各部门要将当年财政拨款和以前年度结余资金,预算内和预算外资金等全部纳入部门预算,统筹考虑、合理安排。

②优先保障的原则。预算资金的安排,首先应当保障单位基本支出的合理需要,以维持行政事业单位日常工作的正常运转。在此基础上,本着“有多少钱办多少事”的原则,安排各项事业发展所需的项目支出。

③定额管理的原则。基本支出预算实行以定员定额(指预算分配定额)为主的管理方式,同时结合部门资产占有状况,通过建立实物费用定额标准,实现资产管理与定额管理相结合。对于基本支出没有财政拨款的事业单位,其基本支出预算可以按照国家财务规章制度的规定和部门预算编制的有关要求,结合单位的收支情况,采取其他方式合理安排。

2)基本支出预算的主要内容

基本支出的内容包括人员经费和日常公用经费两部分。人员经费在支出经济分类科目中体现为“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”两部分。构成人员经费的定额项目分别为:基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员经费。日常公用经费在支出经济分类科目中体现为“商品和服务支出”、“其他资本性支出”等科目中属于基本支出的内容。构成日常公用经费的定额项目分别为:办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、福利费、物业管理费、日常维修费、专用材料费、一般购置费和其他费用。这些定额项目是以政府收支分类科目的支出经济分类款级科目为基础,进行适当归并调整而形成的,主要为满足定额管理的需要。

3)基本支出定员定额标准

①基本支出定员定额标准的涵义

根据部门预算管理的有关规定,基本支出定员定额标准由“双定额”构成,即综合定额和财政补助定额。综合定额是针对综合预算而言,是指财政部按人或物核定的部门、单位总体或某个定额项目的大口径支出标准;财政补助定额是财政部对与其有预算拨款关系的部门、单位按人或物核定的财政补助标准,是为了保证财政预算分配的公平、公正和规范而制定的分配标准,即财政预算分配定额。大部分事业单位适用“双定额”。

②基本支出定员定额标准的制定

基本支出定员定额标准应当依据国家有关方针政策、财力状况、社会物价水平及单位的业务性质、工作量、人员、资产等数据资料,以人或实物资产为计算对象制定。在制定定额标准时,首先应根据中央部门承担的职能、行业及业务特点,将中央部门分为若干类型。在核准同类部门工作量、占用的资源和相关历史数据资料的基础上,以人或实物作为测算对象,确定各类部门各定额项目的单项基准定额。在确定同类部门单项基准定额的基础上,确定同类部门的分档定额标准,最后确定各部门所应执行的各个单项定额标准。各个单项定额标准的总和构成单位基本支出的综合定额。这里的单项基准定额是同类部门、同一项目的平均开支水平,它是制定同类部门不同单位之间同一项目定额的一个参照标准。在具体核定某部门或单位某项定额时,定额标准可能高于、低于或等于基准定额。

4)基本支出预算的编制程序

基本支出预算的编制程序包括制定定额标准、审核基础数据、测算和下达控制数、编报部门基本支出预算、审批下达正式预算等阶段。

①制定定额标准。财政部根据规定的程序和方法,分别制定出行政和事业单位基本支出定额标准。

②审核基础数据。财政部对中央部门报送的基础数据和相关资料进行审核,确定测算基本支出所需的人员数据。

③测算和下达控制数。财政部根据制定的定额标准和核实的单位人员情况,结合部门基本支出结余情况,测算形成并下达各部门的基本支出预算控制数或财政拨款补助数。其中,人员经费根据编制内实有人数与各项定额标准核定;日常公用经费以人员为计算对象的部分,根据编制数或编制内实有人数与各项定额标准核定;以物耗为计算对象的部分,根据单位实物数量与实物费用定额标准核定。

④编制部门基本支出预算。中央部门在财政部下达的基本支出预算控制数额及财政拨款补助数额内,根据本部门的实际情况和国家有关政策、制度规定的开支范围及开支标准,在人员经费和日常公用经费各自的支出经济分类款级科目之间,自主调整编制本部门的基本支出预算,在规定的时间内报送财政部。在编制基本支出预算时,预算单位基本支出自主调整的范围仅限于人员经费经济分类款级科目之间或日常公用经费支出经济分类款级科目之间的必要调剂,人员经费和日常公用经费之间不允许自主调整。

⑤审批下达正式预算。财政部依法将审核汇总后的中央部门预算上报国务院审定。经全国人民代表大会批准后,在规定时间内向中央部门批复。

5)基本支出预算的调整

中央部门应当严格执行批准的基本支出预算。执行中发生的非财政补助收入超收部分,原则上不再安排当年的基本支出,可报财政部批准后,安排项目支出或结转下年使用;发生的短收,中央部门应当报经财政部批准后调减当年预算,当年的财政补助数不予调整。如遇国家出台有关政策,对预算执行影响较大,确需调整基本支出预算的,由中央部门报经财政部批准后进行调整。

2.项目支出预算编制及管理

1)项目支出预算管理的基本原则

①综合预算的原则。项目支出预算应体现预算内外资金、当年财政拨款和以前年度结余资金统筹安排的要求。

②科学论证、合理排序的原则。申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核,分轻重缓急合理排序后视当年财力状况择优进行安排。

③追踪问效的原则。财政部和中央部门对财政预算资金安排项目的执行过程实施追踪问效,并对项目完成结果进行绩效考评。

2)项目类别

①项目按照部门预算编报要求,分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目(以下统称“前三类支出项目”)和其他项目四种类别。

国务院已研究确定项目,是指国务院已研究确定需由财政预算资金重点保障安排的支出项目。包括党中央、国务院文件中明确规定中央财政预算安排的项目、党中央和国务院领导明确批示需由中央财政予以安排的项目等。

经常性专项业务费项目,是指中央部门为维持其正常运转而发生的大型设施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工作任务而持续发生的支出项目。如执法部门办案费,常例性的专项检查经费,监管、监测、审批、审查经费等。

跨年度支出项目,是指除以前年度延续的国务院已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外,经财政部批准并已确定分年度预算,需在本年继续安排预算的项目和当年新增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。

其他项目,是指除“前三类支出项目”之外,中央部门为完成其职责需安排的支出项目。

②项目按照申报属性,分为新增项目和延续项目两类。

新增项目,是指本年度新增的需列入预算的项目。

延续项目,是指以前年度已批准,并已确定分年度预算,需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目。延续项目必须明确项目的起止年限,未经财政部批准,部门不得自行变更项目名称、内容。

3)项目申报、审核和批复

项目的申报、审核和批复是构成部门预算编制流程的重要环节,也是预算管理的一个重要组成部分。

①项目申报

申报的项目应当同时具备以下条件:一是符合国家有关方针政策;二是符合财政资金支持的方向和财政资金供给的范围;三是属于本部门履行行政职能和促进事业发展需要安排的项目;四是有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算,并经过充分的研究和论证。

项目申报文本由项目申报书、项目可行性报告(编写提纲)和项目评审报告组成。项目申报文本的填报要求如下:

一是中央部门申报当年预算时,应按照财政部规定,填写项目申报书并附相关材料。国家发展与改革委员会等有预算分配权的部门通过财政拨款安排的基本建设项目和科学技术项目,按照有关规定进行申报。

二是新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目,应当填报项目的可行性报告、项目评审报告。

三是延续项目中项目计划及项目预算没有变化的,可以不再填写项目的可行性报告和项目评审报告;延续项目中项目计划及项目预算发生较大变化的,应当重新填写项目可行性报告和项目评审报告。

四是中央部门应当按照财政部规定的时间报送项目申报材料,项目申报材料的内容必须真实,准确,完整。

项目申报程序为:项目单位应按照预算管理级次逐级申报项目,不得越级上报;中央部门对申报的项目审核后,将符合条件的项目纳入中央部门项目库;根据年度部门预算编制的要求,中央部门对其项目库中的项目,择优选择排序后统一向财政部申报。

中央部门购置有规定配备标准或限额以上资产的,按照行政、事业单位国有资产管理的有关规定,应先报财政部审批。财政部审批同意后,中央部门将资产购置项目列入年度部门预算,在进行项目申报时,将资产购置批复文件和相关材料一并报财政部。

②项目审核

项目审核的内容主要包括:项目单位及所申报的项目是否符合规定的申报条件;项目申报书是否符合规定的填报要求,相关材料是否齐全等;项目的申报内容是否真实完整;项目的规模及开支标准是否符合规定;资产购置项目是否已按规定经财政部审批;项目排序是否合理等。

财政部对中央部门申报的项目进行审核后,对符合条件的项目,经商中央部门后,排序纳入财政部项目库。

③项目预算安排

财政部根据国家有关方针、政策和中央部门履行职能、事业发展目标,确定当年项目安排的原则和重点,并根据年度财力状况和项目排序,结合中央部门以前年度项目资金结余情况,统筹安排项目支出预算,列入中央部门年度预算。

④项目批复

财政部依法对中央部门报送的预算建议数进行审核汇总,上报国务院审定。经全国人民代表大会批准后,在规定时间内向中央部门批复预算。

项目支出预算一经批复,中央部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中,如发生项目变更、终止的,必须按照规定的程序报批,并进行预算调整。

4)项目库管理

①项目库分类及管理原则

项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统,分为中央部门项目库和财政部项目库。中央部门和财政部按照规定对各自设立的项目库实行管理。

项目库管理遵循统一规划的原则,即由财政部统一制定中央部门项目库管理的规章制度、项目申报文本,统一设计计算机应用软件。

②项目库管理方式

项目库中的项目应当按照轻重缓急进行合理排序,并实行滚动管理。排序原则是:“前三类支出项目”中的延续项目予以优先排序,其他项目按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。

③项目的清理

为推动项目滚动管理,在当年部门预算批复后,下一年度部门预算编制开始前,中央部门应按照部门预算编制规程的要求,对上年度预算批复的项目进行清理,即从上年度预算已批复项目中,确定下一年度预算需继续安排的延续项目。中央部门项目清理工作应严格按照财政部规定的项目类别划分标准进行,对一次性项目和执行年限到期的延续项目予以清除;对到期后需继续安排预算的项目,视同其他项目类的新增项目,按照规定程序重新申报。对延续项目,应严格按照立项时核定的分年度预算逐年编报。编报延续项目预算时,项目的名称、编码、项目的使用方向不得变动,如发生变动,视同其他项目类的新增项目,按照规定程序重新申报。

中央部门年度预算项目清理后的延续项目,在报经财政部批准后,滚动转入以后年度项目库,并与下年新增项目一并申请项目支出预算。

5)项目实施与管理

中央部门应当按照批复的项目支出预算组织项目的实施,并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。项目完成后,项目单位应当及时组织验收和总结,并将项目完成情况报中央部门;中央部门应当将项目完成情况汇总后报送财政部。

财政部、中央部门以及项目单位应当对项目的实施过程和完成结果进行监督、检查。对违反有关法律、行政法规和财务规章制度的,依法进行处理。

(四)政府收支分类

政府收支分类是按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行类别和层次划分,以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目,也称为预算科目,是政府收支分类的具体项目。对政府收支进行科学分类,既是客观、全面、准确反映政府收支活动的基本前提,也是合理编制政府预决算、组织预算执行、实施宏观调控以及预算单位进行会计明细核算的重要基础。

政府收支分类体系包括“收入分类”、“支出功能分类”和“支出经济分类”三部分。

1.收入分类

收入分类主要反映政府收入的来源和性质。收入分类设类、款、项、目四级科目。根据财政部制定的《2010年政府收支分类科目》,收入分类科目的类级科目包括:税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入。

2.支出功能分类

支出功能分类主要根据政府职能进行分类,反映政府支出的内容和方向。支出功能分类设置类、款、项三级科目。根据财政部制定的《2010年政府收支分类科目》,支出功能分类的类级科目包括:一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备管理等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、预备费、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出。

3.支出经济分类

支出经济分类主要反映政府各项支出的经济性质和具体用途。从形式上看,各项财政支出虽都表现为资金从政府流出,但最终的经济影响是存在差异的。有些表现为政府的商品和服务购买,直接对社会的生产和就业产生影响,并最终影响资源配置;有些表现为资金的无偿转移,关系到收入分配,最终对社会生产和就业产生间接影响。支出按功能分类后再按经济分类,除了要细化预算,说明政府各项职能的具体支出差别,例如是发了工资、购置低值易耗的办公用品,还是购置资本性资产外,重要的一点,就是方便对政府的支出进行经济分析。

支出经济分类设类、款两级科目。根据财政部制定的《2010年政府收支分类科目》,支出经济分类的类级科目包括:工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。

(五)中央部门财政拨款结转和结余资金管理

1.财政拨款结转和结余资金及其分类

中央部门财政拨款结转和结余资金,是指与中央财政有缴拨款关系的中央级行政、事业单位(含企业化管理的事业单位)、社会团体及企业在预算年度内,按照财政部批复的本部门预算,当年未列支出的财政拨款资金。其中, 财政拨款结转资金(以下简称结转资金)是指当年支出预算已执行但尚未完成,或因故未执行,下年需按原用途继续使用的财政拨款资金;财政拨款结余资金(以下简称结余资金)是指支出预算工作目标已完成,或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止,当年剩余的财政拨款资金。

 中央部门应当对结转资金和结余资金分别进行明细核算和统计。中央部门结转和结余资金数额应经财政部审核确认,即中央部门应于预算年度结束后将本部门和所属预算单位的结转和结余资金情况汇总报送财政部,由财政部对部门结转和结余资金数额进行审核确认。

 按形成时间,中央部门结转资金分为当年结转资金和累计结转资金,结余资金分为当年结余资金和累计结余资金。当年结转和当年结余资金是指中央部门当年形成的财政拨款结转和结余资金;累计结转和累计结余资金是指中央部门截止到年底形成的历年累计财政拨款结转和结余资金。

2.结转资金的管理

1)结转资金的内容

中央部门结转资金包括部门预算基本支出结转资金和项目支出结转资金。其中基本支出结转资金包括人员经费结转资金和日常公用经费结转资金。

2)结转资金的使用和管理原则

①基本支出结转资金原则上结转下年继续使用,用于增人增编等人员经费和日常公用经费支出,但在人员经费和日常公用经费间不得挪用,不得用于提高人员经费开支标准。项目支出结转资金结转下年按原用途继续使用。

②结转资金原则上不得调整用途。在年度预算执行过程中,中央部门确需调整结转资金用途的,需报财政部审批。

③中央部门在预算执行中因增人增编需增加基本支出的,应首先通过本部门基本支出结转资金安排,并将安排使用情况报财政部备案。中央部门连续年度安排预算的延续项目,有结转资金的,在编制以后年度预算时,应根据项目结转资金情况和项目年度资金需求情况,统筹安排财政拨款预算。

3.结余资金的管理

1)结余资金的内容

中央部门结余资金是指部门预算项目支出结余资金。对某一预算年度安排的项目支出连续两年未使用、或者连续三年仍未使用完形成的剩余资金,视同结余资金管理。

2)结余资金的使用和管理原则

①中央部门在年度预算执行结束后形成的项目支出结余资金,应全部统筹用于编制以后年度部门预算,按预算管理的有关规定,用于本部门相关支出。

②中央部门在编制本部门预算时,可以在部门本级和下级预算单位之间、下级不同预算单位之间、不同预算科目之间统筹安排使用结余资金。

③中央部门项目支出结余资金,在统筹用于编制以后年度部门预算之前,原则上不得动用。因特殊情况需在预算执行中动用项目支出结余资金安排必需支出的,应报财政部审批。

基本建设项目支出结余资金的确认及管理按照基本建设财务管理等有关规定执行。

4.预算编制阶段结转和结余资金的安排使用

预算编制阶段,中央部门结转和结余资金使用按以下程序办理:

1 “一上”预算编制阶段。中央部门按照财政部关于编制部门预算的要求,结合本部门累计结转和结余资金情况以及当年部门预算执行进度,统筹安排提出部门“一上”预算申请。对拟统筹使用本部门累计结转和结余资金安排下一年度支出预算情况,随部门“一上”预算报送财政部。

2 “一下”控制数测算阶段。财政部结合中央部门累计结转和结余资金情况以及当年部门预算执行进度,对部门“一上”预算进行审核,提出“一下”预算控制数。将对部门动用结余资金计划的审核意见,随“一下”预算控制数下达中央部门。

3)“二上”预算编制阶段。中央部门根据财政部下达的“一下”预算控制数和结余资金安排使用建议数,编制“二上”预算。同时,对当年年底结转资金情况作充分预计,随部门“二上”预算报送财政部。因结合部门预算执行进度,需对下年有关财政拨款预算数进行调整的,应商财政部同意并调整“一下”预算控制数后,调整编制“二上”预算。

4 部门预算草案上报阶段。年度预算执行结束后,部门预算草案正式上报国务院并由国务院提交全国人大审议之前,财政部可结合中央部门的当年实际财政拨款结转和结余资金情况,商中央部门对有关项目财政拨款预算安排数及统筹使用结转和结余资金数进行调整

中央部门的项目支出结余资金必须在年度预算执行结束、结余资金已实际形成后,才可在编制以后年度预算时统筹使用。对在年度预算执行中,因项目已完成或终止形成的剩余资金,未经财政部批准,不得直接在编制下年预算时安排使用。

5.财政拨款结转和结余资金的会计处理

中央级行政单位应在原“结余”一级科目下设置“财政拨款结转”和“财政拨款结余”明细科目,单独核算和反映财政拨款结转和结余资金数额。

中央级事业单位应增设“财政拨款结转”和“财政拨款结余”一级科目,单独核算和反映财政拨款结转和结余资金数额。原“事业结余”科目只核算事业单位在一定期间除经营收支和财政拨款结转和结余外其他各项收支相抵后的余额。中央级事业单位基本支出当年未使用的财政拨款,不得提取职工福利基金和转入事业基金。

(六)财政支出绩效评价管理

财政支出绩效评价(以下简称绩效评价)是财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准,对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。

1.绩效评价的原则和依据

1)绩效评价的基本原则

绩效评价应当遵循以下基本原则:

①科学规范原则。绩效评价应当注重财政支出的经济性、效率性和有效性,严格执行规定的程序,采用定量与定性分析相结合的方法。

②公正公开原则。绩效评价应当客观、公正,标准统一、资料可靠,依法公开并接受监督。

③分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、部门(单位)根据评价对象的特点分类组织实施。

④绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行,评价结果应清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

2)绩效评价的主要依据

①国家相关法律、法规和规章制度;

②各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策;

③财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范;

④部门(单位)职能职责、中长期发展规划及年度工作计划;

⑤相关行业政策、行业标准及专业技术规范;

⑥部门(单位)预算申报的相关材料、依法批复的部门(单位)预算;地方申请专项转移支付资金的相关资料;

⑦部门(单位)年度决算报告;

⑧审计部门对预算执行情况的年度审计报告;

⑨其他相关资料。

2.绩效评价的对象和内容

1)绩效评价的对象

绩效评价的对象包括部门(单位)预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。

部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点,重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。

上级政府对下级政府的一般性转移支付支出,原则上应当重点对享受资金较多的地区进行绩效评价;专项转移支付支出,原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点进行绩效评价。

2)绩效评价的基本内容

绩效考评的基本内容包括:财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况;为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等;绩效目标的实现程度,包括是否达到预定产出和效果等;需要评价的其他内容。

绩效评价一般以预算年度为周期,对跨年度的重大(重点)项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。

3.绩效目标

绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果,根据不同情况由财政部门和部门(单位)分别或共同设定。绩效目标应编入部门年度预算。

1)绩效目标的内容

绩效目标的主要内容包括:预期提供的公共产品和服务,包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标;达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源;支出的预期效果,包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等;衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。

2)制定绩效目标的要求

①指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划,并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。

②具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化,尽量进行定量表述,不能以量化形式表述的,可以采用定性的分级分档形式表述。

③合理可行。制定绩效目标要经过科学预测和调查研究,目标要符合客观实际。

4.绩效评价指标、评价标准和方法

1)绩效评价指标

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标由财政部门和部门(单位)分别或共同制定。

①绩效评价指标的分类

绩效评价指标分为共性指标和个性指标。

共性指标是适用于所有部门的指标,主要包括预算执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。

个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标。

②绩效评价指标的确定原则

绩效评价指标的确定应当遵循以下原则:一是相关性原则。绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系,能够正确反映目标的实现程度。二是重要性原则。应当优先使用最具部门(单位)或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。三是系统性原则。绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合,系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。四是经济性原则。绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行,数据的获得应当考虑现实条件和可操作性,符合成本效益原则。

2)绩效评价标准

绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括:

①计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。

②行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。

③历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。

④其他标准。

3)绩效评价方法

绩效评价方法主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

①成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。

②比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较,综合分析绩效目标实现程度。

③因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素,评价绩效目标实现程度。

④最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较,评价绩效目标实现程度。适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。

⑤公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判,评价绩效目标实现程度。

⑥其他评价方法。

绩效评价方法的选用应当坚持定量优先、简便有效的原则。根据评价对象的具体情况,可采用一种或多种方法进行绩效评价。

5.绩效评价的组织管理

财政部门负责制定绩效评价规章制度,指导、检查各部门(单位)的绩效评价工作,并根据需要对部门(单位)支出绩效实施评价和再评价。部门(单位)负责组织实施本部门(单位)的绩效评价工作。根据需要,绩效评价可聘请专家或中介机构进行。

财政部门或部门(单位)实施绩效评价的工作程序:(1)设定绩效目标。部门(单位)编制支出预算时,应当设定绩效目标。(2)确定被评价的部门(单位)或项目。(3)撰写绩效报告。预算年度终了或跨年度重大项目实施一定阶段时,部门(单位)应当分析绩效目标完成情况,撰写绩效报告。(4)完成绩效评价。评价部门根据被评价部门(单位)的绩效报告,对其绩效目标的完成情况进行绩效评价,撰写绩效评价报告,并报送财政部门备案。(5)绩效评价结果反馈和应用。

财政部门可以对部门(单位)实施的财政支出绩效评价结果实施再评价。再评价的工作程序是:(1)确定被评价的部门(单位)及项目;(2)确定再评价的指标、标准和方法;(3)具体组织或委托中介机构进行再评价,撰写再评价报告;(4)绩效评价结果反馈及应用。

6.绩效报告和绩效评价报告

绩效报告和绩效评价报告应当依据充分、内容完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰。绩效报告和绩效评价报告的具体格式由财政部门统一制定。

绩效报告的主要内容应当包括:(1)基本概况,包括部门(单位)职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等;(2)绩效目标及其设立依据和调整情况;(3)对预算年度内目标完成情况进行总结;(4)对照绩效目标,对所取得的业绩进行评价;(5)分析说明未完成项目目标及其原因;(6)下一步改进工作的意见及建议。

绩效评价报告的主要内容应当包括:(1)绩效评价指标体系和评价标准;(2)为实现绩效目标所采取的主要措施;(3)绩效目标的实现程度;(4)存在问题及原因分析;(5)评价结论及建议。

财政部门和部门(单位)应当及时整理、归纳、分析绩效评价结果,将评价结果及时反馈被评价部门(单位),作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。

二、国库集中收付与政府采购制度

(一)国库集中收付制度

国库集中收付,是指以国库单一账户体系为基础,将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴入国库和财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。实行国库集中收付制度,改革以往财政性资金主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行缴库和拨付的方式,有利于提高财政性资金的拨付效率和规范化运作程度,有利于收入缴库和支出拨付过程的有效监管,有利于预算单位用款及时和便利,增强了财政资金收付过程的透明度,解决了财政性资金截留、挤占、挪用等问题。

1.国库单一账户体系

1)国库单一账户体系的构成

国库单一账户体系,是指以财政国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合,所有财政性资金的收入、支付、存储及资金清算活动均在该账户体系运行。国库单一账户体系由下列银行账户构成:

①财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户(简称国库单一账户);

②财政部门按资金使用性质在商业银行开设的零余额账户(简称财政部门零余额账户);

③财政部门在商业银行为预算单位开设的零余额账户(简称预算单位零余额账户);

④财政部门在商业银行开设的财政专户;

⑤经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门批准开设的特殊专户(简称特设专户)。

财政部门是持有和管理国库单一账户体系的职能部门,任何单位不得擅自设立、变更或撤销国库单一账户体系中的各类银行账户。中国人民银行按照有关规定,对国库单一账户和代理银行进行管理和监督。这里所指的代理银行,是指由财政部门确定的、具体办理财政性资金支付业务的商业银行。

2)预算单位相关国库集中收付账户的设立

预算单位使用财政性资金,应当按照规定的程序和要求,向财政部门提出设立零余额账户、特设专户等银行账户的申请,财政部门审核同意后,书面通知代理银行,为预算单位开设预算单位零余额账户,但需要开设特设专户的预算单位,需经财政部门审核并报国务院、省级人民政府批准或经国务院、省级人民政府授权财政部门批准后,由财政部门在代理银行为预算单位开设。一个基层预算单位开设一个预算单位零余额账户。

3)国库单一账户体系中各类账户的功能

①国库单一账户。国库单一账户为国库存款账户,用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动,并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算,实现支付。国库单一账户在财政总预算会计中使用,行政单位和事业单位会计不涉及该账户。

②财政部门零余额账户。财政部门零余额账户用于财政直接支付以及与国库单一账户支出清算。财政部门零余额账户在国库会计中使用。

③预算单位零余额账户。预算单位零余额账户用于财政授权支付和清算。预算单位零余额账户可以办理转账、提取现金等结算业务,可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴,以及经财政部门批准的特殊款项,不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。预算单位零余额账户在行政单位和事业单位会计中使用。

④财政专户。财政专户用于记录、核算和反映纳入财政专户管理的资金。财政专户在财政部门设立和使用。

⑤特设专户。特设专户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动,并用于与国库单一账户清算。预算单位不得将特设专户资金与本单位其他银行账户资金相互划转。特设专户在按规定申请设置了特设专户的预算单位使用。

2.财政收入收缴方式和程序

1)收缴方式

财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式。其中,直接缴库是指由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定,直接将应缴收入缴入国库单一账户或财政专户;集中汇缴是指由征收机关(有关法定单位)按有关法律规定,将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。

2)收缴程序

①直接缴库程序。直接缴库的税收收入,由纳税人或税务代理人提出纳税申报,经征收机关审核无误后,由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入,比照上述程序缴入国库单一账户或财政专户。

②集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入,由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款,比照本程序缴入国库单一账户或财政专户。

3.财政支出支付方式和程序

1)支出类型

财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要,具体分为:工资支出,即预算单位的工资性支出;购买支出,即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出;零星支出,即预算单位购买支出中的日常小额部分,除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出,或虽列入《政府采购品目分类表》所列品目,但未达到规定数额的支出;转移支出,即拨付给预算单位或下级财政部门,未指明具体用途的支出,包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地方的一般性转移支付等。

2)支付方式

财政性资金的支付方式实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。

财政直接支付是指由财政部门向中国人民银行和代理银行签发支付指令,代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人(即商品或劳务的供应商等,下同)或用款单位(即具体申请和使用财政性资金的预算单位,下同)账户。实行财政直接支付的支出包括:①工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付,拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等,直接支付到收款人;②转移支出(中央对地方专项转移支出除外),包括中央对地方的一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出,对企业的补贴和未指名购买内容的某些专项支出等,支付到用款单位(包括下级财政部门和预算单位,下同)。

财政授权支付是指预算单位按照财政部门的授权,自行向代理银行签发支付指令,代理银行根据支付指令,在财政部门批准的预算单位的用款额度内,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。

3)支付程序

①财政直接支付程序

预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构提出支付申请,财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后,向代理银行发出支付令,并通知中国人民银行国库部门,通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算,财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。

②财政授权支付程序

预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额,财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位,并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内,自行开具支付令,通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款,并与国库单一账户清算。

4.国库集中支付业务的会计处理

实行国库集中支付后,在财政直接支付方式下,行政事业单位对于财政直接支付的资金,应于收到财政国库支付执行机构委托银行转来的“财政直接支付入账通知书”时,按入账通知书中标明的金额确认收入,并计入相关支出或增记相关资产;在财政授权支付方式下,行政事业单位应于收到代理银行盖章的“授权支付到账通知书”时,按照通知书标明的额度确认收入,并增记零余额账户用款额度,支用额度时作冲减零余额账户用款额度的会计处理。

行政事业单位年终因实行国库集中支付所形成的结余资金应按权责发生制进行会计处理。在财政直接支付方式下,行政事业单位年终依据本年度财政直接支付预算指标数与当年财政直接支付实际支出数的差额,确认收入并增记财政应返还额度;下年度恢复财政直接支付额度后,行政事业单位在发生实际支出时,作冲减财政应返还额度的会计处理。在财政授权支付方式下,行政事业单位年终依据代理银行提供的对账单注销额度时,增记财政应返还额度,并冲减零余额账户用款额度;如果单位本年度财政授权支付预算指标数大于零余额账户用款额度下达数,根据两者的差额,确认收入并增记财政应返还额度。下年初恢复额度或下年度收到财政部门批复的上年未下达零余额账户用款额度时,作冲减财政应返还额度的会计处理。

(二)政府采购制度

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法的总称。我国的政府采购制度由《中华人民共和国政府采购法》以及一系列的部门规章、地方性法规和政府规章组成。

1.政府采购的资金范围

政府采购资金是指财政性资金。这里的财政性资金包括财政预算资金以及与财政资金相配套的单位自筹资金。

2.政府采购的对象

政府采购的对象包括货物、工程和服务。货物指各种形态和种类的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。工程指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

3.政府采购的执行模式

政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。

1)集中采购。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目,应当实行集中采购。集中采购目录由省级以上人民政府确定并公布。属于中央预算的政府采购项目,其集中采购目录由国务院确定并公布;属于地方预算的政府采购项目,其集中采购目录由省级人民政府或者其授权的机构确定并公布。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构(即采购代理机构)代理采购。

2)分散采购。采购人采购集中采购目录之外且达到限额标准以上的采购项目,应当实行分散采购。政府采购限额标准由省级以上人民政府确定并公布。属于中央预算的政府采购项目,其政府采购限额标准由国务院确定并公布;属于地方预算的政府采购项目,其政府采购限额标准由省级人民政府或者其授权的机构确定并公布。采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以自行采购,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

4.政府采购的基本政策要求

1)除需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取、为在中国境外使用而进行采购、法律法规另有规定的情况外,政府采购应当采购本国货物、工程和服务。

2)政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布,但涉及商业秘密的除外。

3)政府采购活动中,采购人员及相关人员与供应商有利害关系的,必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的,可以申请其回避。 这里的相关人员,包括招标采购中评标委员会的组成人员,竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员,询价采购中询价小组的组成人员等

4)采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构,在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。

5.政府采购的方式

政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中,公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

1)公开招标,是指采购人或其委托的政府采购代理机构以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标竞争,从中择优选择中标供应商的采购方式。采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的,其具体数额标准,属于中央预算的政府采购项目,由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府规定。

2)邀请招标,是指采购人或其委托的政府采购代理机构以投标邀请书的方式邀请三家或三家以上特定的供应商参与投标的采购方式。符合下列情形之一的货物或者服务,可以采用邀请招标方式采购:①具有特殊性,只能从有限范围的供应商处采购的;②采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

3)竞争性谈判,是指采购人或其委托的政府采购代理机构通过与多家供应商就采购事宜进行谈判,经分析比较后从中确定中标供应商的采购方式。符合下列情形之一的货物或者服务,可以采用竞争性谈判方式采购:①招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的;②技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;③采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;④不能事先计算出价格总额的。

4)单一来源,是指采购人采购不具备竞争条件的物品,只能从唯一的供应商取得采购货物或服务的情况下,直接向该供应商协商采购的采购方式。 符合下列情形之一的货物或者服务,可以采用单一来源方式采购:①只能从唯一供应商处采购的;②发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

5)询价,是指采购人向三家以上潜在的供应商发出询价单,对各供应商一次性报出的价格进行分析比较,按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定中标供应商的采购方式。采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目,可以采用询价方式采购。

6.政府采购程序

政府采购程序主要包括三个步骤:编制和批准政府采购预算;公告政府采购信息;选择采购方式及适用的程序。

三、行政事业单位国有资产管理

          (一)行政事业单位国有资产的内容和形式

行政事业单位国有资产,是指由行政、事业单位占有的、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称,即行政事业单位的国有(公共)财产。

行政单位国有资产包括:(1)行政单位用国家财政性资金形成的资产;(2)国家调拨给行政单位的资产;(3)行政单位按照国家规定组织收入形成的资产;(4)接受捐赠的资产;(5)其他经法律确认为国家所有的资产。行政单位国有资产表现形式为流动资产、固定资产、无形资产等。

事业单位国有资产包括:(1)国家调拨给事业单位的资产;(2)事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产;(3)接受捐赠的资产;(4)其他经法律确认为国家所有的资产。事业单位国有资产表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

(二)行政事业单位国有资产管理体制和原则

行政事业单位国有资产管理,实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。

各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门,对行政事业单位的国有资产实施综合管理。事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

行政单位国有资产管理原则:一是资产管理与预算管理相结合;二是资产管理与财务管理相结合;三是实物管理与价值管理相结合。

事业单位国有资产管理原则:一是资产管理与预算管理相结合的原则,推行实物费用定额制度,促进事业单位资产整合与共享共用,实现资产管理与预算管理的紧密统一;二是所有权和使用权相分离的原则;三是资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。

(三)行政事业单位国有资产配置、使用及处置

1.行政单位国有资产配置、使用及处置

1)资产配置

行政单位资产配置方式主要有购置、调剂等。行政单位购置有规定配备标准的资产,除国家另有规定外,应当按照规定的程序报同级财政部门审批。对没有规定配备标准的资产,应当从实际需要出发从严控制,合理配备。财政部门对要求配置的资产,能通过调剂解决的,原则上不重新购置。

行政单位购置纳入政府采购范围的资产,依法实施政府采购。

2)资产使用

行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度,规范国有资产使用行为,充分发挥国有资产的使用效益,防止国有资产使用中的不当损失和浪费,防止国有资产流失。行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。除法律另有规定外,行政单位不得用国有资产对外担保。行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的,须事先上报同级财政部门审核批准。行政单位出租、出借的国有资产所形成的收入,按照政府非税收入管理的规定,实行“收支两条线”管理。

3)资产处置

行政单位国有资产处置,是指行政单位国有资产产权的转移及核销,包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续,未经批准不得处置。

行政单位需处置的国有资产范围包括:①闲置资产;②因技术原因并经过科学论证,确需报废、淘汰的资产;③因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变原因发生的产权或者使用权转移的资产;④盘亏、呆账及非正常损失的资产;⑤已超过使用年限无法使用的资产;⑥依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。

行政单位国有资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行,处置变价收入和残值收入,应当按照政府非税收收入管理的规定,实行“收支两条线”管理。

2.事业单位国有资产配置、使用及处置

1)资产配置

事业单位国有资产配置方式主要有购置、调剂等。事业单位国有资产配置应当符合规定的配置标准;没有规定配置标准的,应当从严控制,合理配置。

事业单位用财政性资金购置规定限额以上资产的(包括用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置),除国家另有规定外,应当按照规定的程序报经主管部门审核,主管部门审核后报同级财政部门审批。事业单位用其他资金购置规定限额以上资产的,须报主管部门审批,主管部门应当将审批结果定期报同级财政部门备案。

事业单位购置纳入政府采购范围的资产,应当按照国家有关政府采购的规定执行。

2)资产使用

事业单位国有资产的使用方式包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等。除法律法规另有规定外,事业单位以国有资产对外投资、出租、出借和担保等,应当进行必要的可行性论证,并经主管部门审核同意后,报同级财政部门审批。事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算,统一核算、统一管理。

3)资产处置

事业单位国有资产处置,是指事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。事业单位处置国有资产,应当严格履行审批手续,未经批准不得自行处置。

事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置,货币性资产损失的核销,以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置,须经主管部门审核后报同级财政部门审批;规定限额以下的资产处置报主管部门审批,主管部门应将审批结果定期报同级财政部门备案。事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的,应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。

事业单位国有资产处置收入属于国家所有,应当按照政府非税收入管理的规定,实行“收支两条线”管理。

(四)行政事业单位国有资产评估、清查及报告

1.资产评估

行政单位有以下情形之一的,应当对相关国有资产进行评估:(1)行政单位取得的没有原始价格凭证的资产;(2)拍卖、有偿转让、置换国有资产;(3)依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

事业单位有下列情形之一的,应当对相关国有资产进行评估:(1)整体或者部分改制为企业;(2)以非货币性资产对外投资:(3)合并、分立、清算;(4)资产拍卖、转让、置换;(5)整体或者部分资产租赁给非国有单位;(6)确定涉讼资产价值;(7)法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

事业单位有下列情形之一的,可以不进行资产评估:(1)经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转;(2)行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让;(3)发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为,报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。

行政事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。行政事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。

2.资产清查

行政事业单位有下列情形之一的,应当进行资产清查:(1)根据各级政府及其财政部门专项工作要求,纳入统一组织的资产清查范围的;(2)进行重大改革或者改制的;(3)遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的;(4)会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的;(5)会计政策发生重大变更,涉及资产核算方法发生重要变化的;(6)财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

行政事业单位进行资产清查,应当向主管部门提出申请,按规定程序报同级财政部门批准立项后组织实施,但根据各级政府及其财政部门专项工作要求进行的资产清查除外。

行政事业单位的资产清查工作内容包括:单位基本情况清理、账务清理、财产清查、损益认定、资产核实和完善制度等。其中,资产核实是指财政部门根据国家资产清查政策和有关财务、会计制度,对行政事业单位资产清查工作中的资产盘盈、资产损失和资金挂账进行认定批复,并对资产总额进行确认的工作。

行政事业单位资产损益经过规定程序和方法进行确认后,按照以下原则进行账务处理:(1)财政部门批复、备案前的资产盘盈(含账外资产)可以按照财务、会计制度的有关规定暂行入账。待财政部门批复、备案后,进行账务调整和处理。(2)财政部门批复、备案前的资产损失和资金挂账,单位不得自行进行账务处理。待财政部门批复、备案后,进行账务处理。(3)资产盘盈、资产损失和资金挂账按规定权限审批后,按国家统一的会计制度进行账务处理。

3.资产登记报告

事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记,产权登记包括占有产权登记、变更产权登记和注销产权登记。事业单位应当在财务会计报告中对其用于对外投资、出租和出借国有资产的相关信息进行充分披露。

行政事业单位应当建立资产登记档案,按照规定对其占有、使用国有资产的状况定期做出报告和分析说明。

四、预算会计与政府会计改革

我国现行预算会计体系包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计等。预算会计体系主要以收付实现制为基础,以满足财政预算管理为主要目标,以预算收入、支出和结余情况为主要核算内容,同时兼顾反映一定程度的资产负债信息。

(一)财政总预算会计

财政总预算会计是各级政府财政部门核算、反映和监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计。与国家预算体制相适应,财政总预算会计共分为五级,每一级政府财政预算都要设立相应的总预算会计。中央政府财政部门设立中央财政总预算会计,地方各级政府财政机关设立地方财政总预算会计。

财政总预算会计核算的主要内容是预算执行情况,包括各级政府财政性资金的收入、支出和结余,其中,明细核算以政府收支分类科目为基础。政府收支分类的要求详见本章“一(四)”。

(二)行政事业单位会计

行政事业单位会计是各级各类行政、事业单位以货币为计量单位,对单位各项经济业务和活动进行全面、系统、连续的核算和监督的专业会计。行政事业单位的会计组织系统分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三级。

1.行政事业单位资产

行政单位的资产包括现金、银行存款、有价证券、暂付款、库存材料、固定资产等。事业单位的资产包括现金、各种存款、应收及预付款项、存货、对外投资、固定资产、无形资产等。实行国库集中收付制度的行政事业单位,其资产还包括财政授权零余额账户用款额度、财政应返还额度等。

行政事业单位资产的核算需要关注以下方面:

1)存货

行政单位购入、有偿调入的材料,应当以购买价、调拨价作为入账成本。材料采购、运输过程中发生的差旅费、运杂费等不计入库存材料入账成本,直接计入有关支出。事业单位购入自用材料,应当按照实际成本,即购买价、运杂费和相关税金(包括增值税进项税额),作为材料入账成本。事业单位购入非自用材料,如事业单位属于增值税小规模纳税人的,按材料买价(含增值税)和运杂费作为材料入账成本;事业单位属于增值税一般纳税人的,按材料买价(不含增值税)和运杂费作为材料入账成本。

2)对外投资

行政单位的对外投资主要指国债投资,应在取得时按实际成本入账。事业单位的对外投资包括债券投资和其他投资。事业单位的对外投资在取得时,应当按照实际支付的款项或者所转让非现金资产的评估确认价值作为入账成本。事业单位对外投资增加或减少时,应当相应增加或减少投资基金,对外投资账面余额应与投资基金账面余额相等。

3)固定资产

行政事业单位固定资产的价值标准为:一般设备单位价值在500元以上,专用设备价值在800元以上。单位价值虽然不足规定标准,但耐用时间在一年以上的大批同类资产,应当作为固定资产核算。

行政事业单位的固定资产,应当按照取得或购建时的实际成本入账。购入、调入的固定资产,按照实际支付的买价或调拨价以及运杂费、安装费等作为入账成本。事业单位发生的固定资产借款利息和有关费用,以及外币借款的汇兑差额,在固定资产办理竣工决算之前发生的,应当计入固定资产成本;在竣工决算之后发生的,计入当期支出。

行政事业单位的固定资产不计提折旧。

行政单位在取得固定资产时相应增加固定基金,并列作当期支出;处置固定资产时相应减少固定基金。行政单位固定资产的账面余额与固定基金的账面余额相等。事业单位在取得固定资产时相应增加固定基金,并视资金来源的不同列作当期支出或减少专用基金中的修购基金;处置固定资产时,相应减少固定基金。除了存在尚未付清租金的融资租入固定资产的情况外,事业单位固定资产的账面余额与固定基金的账面余额应当一致。事业单位取得融资租入固定资产时,应当按照协议租赁价等同时确认固定资产和其他应付款。在支付租金时,按照实际支付的金额,增加固定基金,列作当期支出,并冲减其他应付款和银行存款等。

4)无形资产

事业单位购入或自行开发并按法律程序申请取得的无形资产,应当以实际支出数作为入账成本。

事业单位的无形资产应当予以合理摊销。不实行内部成本核算的事业单位,其购入和自行开发的无形资产应当在取得时,将其成本一次性摊销,减少无形资产的账面余额并计入当期支出;实行内部成本核算的事业单位,应当将无形资产的成本在收益期内分期平均摊销,按照摊销额减少无形资产的账面余额并计入当期支出。

2.行政事业单位负债

行政单位的负债包括应缴预算款、应缴财政专户款、暂存款、应付工资、应付津补贴、应付其他个人收入等。事业单位的负债包括借入款项、应付账款、应付票据、预收账款、其他应付款、应付工资、应付津补贴、应付其他个人收入、应缴预算款、应缴财政专户款、应交税金等。

行政事业单位代收的应缴入国家预算的款项和应上缴财政专户的款项,在实际收到但尚未上缴时,应当作为负债入账。

3.行政事业单位净资产

行政单位的净资产包括固定基金、结余等。事业单位的净资产包括事业基金、固定基金、专用基金、结余等。其中:

事业基金分为一般基金和投资基金。其中,一般基金是指事业单位滚存的结余资金,主要有两个来源;一是从本单位当期未分配结余转入;二是从拨入专款结余中按规定留归本单位使用的金额转入。

专用基金主要包括修购基金、职工福利基金、医疗基金以及其他基金等。

事业单位的结余包括事业结余和经营结余。事业结余应当在年末转入结余分配;经营结余通常应当在年末转入结余分配,但如为亏损,则不予以结转。事业单位当年实现的结余,应当按照规定进行分配。结余分配的内容主要有两个:一是有所得税缴纳业务的事业单位计算应交所得税;二是事业单位按规定计提专用基金。进行上述分配后,结存的当年未分配结余,转入事业基金中的一般基金。

4.行政事业单位收入与支出

行政单位收入包括拨入经费、预算外资金收入、其他收入等。事业单位收入包括财政补助收入、上级补助收入、拨入专款、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入等。行政单位的拨入经费、事业单位的财政补助收入应按照预算管理要求区分基本支出和项目支出进行核算。

行政单位的支出包括经费支出、拨出经费、结转自筹基建等。事业单位的支出包括拨出经费、拨出专款、专款支出、事业支出、经营支出、对附属单位补助、上缴上级支出、结转自筹基建等。行政单位的经费支出和事业单位的事业支出,应按照预算管理要求区分基本支出和项目支出进行核算。

行政事业单位收入和支出的核算需要关注以下方面:

1)收支核算基础

行政单位的收入和支出采用收付实现制予以核算。事业单位的收入和支出一般采用收付实现制核算,经营收支可以采用权责发生制核算。

2)拨入专款的核算

事业单位的拨入专款是指事业单位收到财政部门、上级单位或其他单位拨入的有指定用途,并需要单独报账的专项资金。在年终结账时,对已完工的项目,应当将拨入专款账户的余额与拨出专款和专款支出账户的余额对冲。对冲后的余额应当按照拨款单位的规定处理:按规定上缴部分,在冲减拨入专款的同时减少银行存款等资产;按规定留归本单位部分,将拨入专款余额转入事业基金中的一般基金。

5.行政事业单位会计报表

行政单位会计报表包括资产负债表、收入支出表、支出明细表、附表和报表说明书。行政单位应当按照财政部门和上级单位的规定报送月度、季度和年度(年度决算)会计报表。事业单位会计报表主要包括资产负债表、收入支出表、附表及会计报表附注和收支情况说明书等。会计报表分为月报、季报和年报(年度决算)三种。

(三)政府会计改革

政府会计是运用会计专门方法对政府及其组成主体(包括政府所属的行政事业单位、基金等)的资产负债、运营业绩、现金流量等情况进行全面、系统、连续的核算和监督的专业会计。

1.政府会计改革的必要性

从我国的公共财政管理改革看,2000年以来围绕公共财政体制建设所推行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类等改革,已经取得显著成效,但在政府会计核算和报告领域的改革却相对滞后,与国际先进水平还存在一定差距。我国现行预算会计制度难以完整、准确地反映预算收支执行结果,无法全面反映政府未来可支配资源、承担债务、运营成本和业绩等情况,不能为加强财政管理、实施政府绩效评价、强化财政监督等提供全面、可靠的信息支持和制度保障。同时,随着我国公共服务型政府建设进程加快以及《政府信息公开条例》的颁布实施,社会对政府信息的透明度和准确度的要求越来越高,政府财政财务信息成为信息公开的重要内容。2007年发布的《中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和2011年发布的《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》都明确提出要“推进政府会计改革”。可见,推进政府会计改革、建立先进的政府会计标准已经成为一项紧迫的任务。

2.政府会计改革的原则

政府会计改革是一项系统工程,任务艰巨、情况复杂。既要借鉴国际公共部门会计准则和其他国家政府会计改革的先进经验,又要立足国情,与我国的预算管理体制、公共财政体系相适应;既要借鉴我国企业会计改革的成功经验,又要充分考虑政府会计在目标、范围、业务、事项等方面的特殊性;既要坚持创新和提高,又要注意合理保留和继承;既要积极研究和准备,又要稳步推进。

为了促进国际政府会计标准建设,国际会计师联合会(IFAC)于1986年成立了国际公共部门会计准则理事会(IPSASB),专门致力于制定高质量的全球通用的国际公共部门会计准则(目前已制定有31项权责发生制准则),并力求促进各国政府会计准则与国际公共部门会计准则的协调。目前已有不少国家或地区不同程度地采用或参照基于权责发生制的国际公共部门会计准则,实施本国政府会计改革。我国制定政府会计准则体系,将在立足国情的基础上,适当借鉴和参考基于权责制的国际公共部门会计准则。

出于提高政府公共支出管理水平、增强政府财政透明度、合理评价政府绩效、防范财政风险等方面需要,澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、美国等西方成熟市场经济国家已成功进行了政府会计改革。一半以上的OECD成员国也都不同程度地实施了权责发生制政府会计,还有些国家正在积极做改革的准备。国外政府会计改革的基本做法是:政府不仅要通过预算会计体系(主要以收付实现制为基础)核算预算收支,向议会和公众报告年度预算执行情况;还要通过以权责发生制为基础的政府会计体系(即类似采用企业会计的原则和方法)核算政府各组成部门及政府整体所有的资产和负债情况,并据以编制政府年度财务报告,向议会和公众全面报告政府拥有的资源、承担的责任、提供公共服务的成本和业绩等信息。对于以权责发生制为基础的政府会计核算体系,往往都建立有一套政府会计准则予以统一规范。此外,这些国家还实行政府综合财务报告制度,即由财政部门代表政府编报发布政府综合年度财务报告。从财务报告内容上看,通常包括资产负债表、财务业绩表(或称运营成本表、收入费用表等)、净资产变动表、现金流量表及报表附注,以及有关政府服务目标实现情况、业绩指标等方面的说明。从财务报告主体上看,一般都通过财务会计合并程序编制政府整体的合并财务报告。关于预算收支执行情况的信息,有些国家将其包括在政府财务报告中一并发布,有些国家采用其他方式予以单独报告。国外政府会计改革的基本做法和经验,可以为我国政府会计改革提供重要参考。

3.政府会计改革的思路

立足国情、借鉴国际,针对我国现行预算会计制度存在的问题,我国政府会计改革的远期目标是:按照社会主义市场经济下政府职能转变和公共财政体系建设的要求,基于财政预算管理目标改进和完善现行预算会计体系,基于政府财务管理目标建立以权责发生制为基础的政府会计准则体系,全面反映各级政府及其组成主体的资产负债、运营业绩、现金流量、预算执行等情况,满足政府部门、社会公众及相关方面对政府会计信息的需求,反映政府会计主体公共受托责任的履行情况,为合理配置资源、进行社会经济决策服务。近期任务主要包括以下两个方面:一是深入推进政府会计理论研究,加强对政府会计概念框架、政府会计准则体系等的深度研究,为我国政府会计改革奠定坚实的理论基础;二是加快推进事业单位会计改革,为我国政府会计改革的全面推进积累实践经验。针对我国事业单位会计存在的资产负债项目不完整、资产价值不真实、成本核算不健全、财务报表结构不合理等问题,事业单位会计改革的主要内容将是:兼顾预算管理和财务管理双重目标,重构会计体系;基建会计纳入单位“大账”,全面反映单位的资产负债状况;引入权责发生制,计提固定资产折旧,完善成本核算体系;改进财务报表结构、完善财务报告体系等。

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